企业违规公开信息行为的法律治理研究

摘要：企业违规公开信息行为的不断涌现及其巨大危害性，迫切需要建立全国统一的企业信息公开法律予以治理。基于企业公开的信息具有产品性质的判断，以产品质量监管模式为基础构建我国统一的企业信息公开基本法，对企业信息公开义务和责任、企业信息公开监管制度作出原则性规定，将有益于提高企业信息公开质量和法律对企业违规公开信息行为的治理能力。

关键词：企业信息；违规公开信息；法律治理

我国不断涌现的产品标志与实际不符、虚假广告横行、财务报告注水、恶意瞒报事故等企业违规公开信息行为，已成为一大公害，急需出台专门立法以强化对企业违规公开信息行为的法律治理。

一、企业违规公开信息行为已对我国经济社会发展构成重大威胁

企业信息是国家履行管理职能、企业利益相关者和社会公众做出交易决策的依据，与保护市场主体合法权益、维护经济社会秩序稳定和实现市场经济有效运行关系重大。所以，要求企业必须依法履行及时、有效地公开其真实、合法、完整信息的义务，就成为法律调整企业信息公开关系的基本准则。但由于诚信缺失和逐利动机的驱使，目前有许多企业置法律规定于不顾，肆无忌惮地实施虚假公开、不充分公开、误导性公开、不适时公开等违规公开信息行为，并呈现出参与企业普遍、行为表现多样、违规公开信息涉及内容广泛等特点。仅就证券市场而言，从最早的银广夏、亿安科技、蓝田股份，到其后的苏州恒久、立立电子和近期的洪良国际、康美药业及绿大地，利用未公开信息牟利甚至财务造假欺骗投资者，已成为A股不能承受之殇。作为一种具有广泛社会欺诈性的行为，企业违规公开信息行为的侵害对象直接指向国家通过法律或拟通过法律形成的经济社会秩序，已对我国经济社会发展构成重大威胁。

（一）阻碍市场经济的有序发展

作为能够用来消除不确定性因素的信息，对于一个统一、高效的完全竞争的市场来说也是不可缺少的。然而，在现实的市场经济生活中，受社会分工、利益、成本和信息收集、处理者的能力差异，信息本来就是稀缺和不充分的，[1]而企业违规公开信息行为导致的市场上的信息鱼龙混杂、真假难辨，进一步加剧了市场上这种信息不完全和不对称状况。为了保证交易安全，人们不得不或加大搜索信息成本的投入，致使交易费用增加和交易效率的降低；或转而采用人格交易，形成对分工、专业化的发展和市场范围扩大的障碍，在抑制市场范围扩张的同时阻碍市场经济的有序发展。

（二）扰乱正常的市场经济秩序##end##

所有市场主体普遍遵守以诚信和法治为基本内容的统一的市场游戏规则，是市场经济良好运行的基石和有序化的保证。以欺骗和规避法律为基本特征的企业违规公开信息行为，从根本上背离了上述规则的基本要求，不但会导致企业之间竞争的不公平性和市场秩序的紊乱，并会因为通过违规公开信息行为能轻而易举地获得超乎想象的高额利益的示范效应，刺激人们投机心理的形成，诱使更多的企业从守法经营、创新进取转向欺瞒浮夸，从而加剧市场经济秩序的混乱，给经济社会发展埋下隐患。

（三）损害国家和社会公众利益

信息是事前决策、事中适时修正决策、相机而动的基础和依据。企业利用自己的信息优势，通过造假和隐瞒等违规公开信息行为将种种假象传递给政府和社会公众，会影响他们的正常判断而作出错误决策，从而遭受物质利益损失。如康美药业的财务造假，给投资者造成共计55亿元财产损失。对于国家而言，除物质利益损失外，更大的损失还在于会导致国家社会管理目的落空、政府的公信力降低。如政府在进行行政审批时，可能基于企业违规报告的信息对不符合条件的企业批准上市、进行错误的资源分配、少征税款等。这不但会降低政府的市场调控能力，还会因为企业的许多信息是经过政府审查后向社会公示的，使违规企业得以借助政府的影响力形成对社会公众的欺诈。如果政府公示的企业信息多次发生错误，必将会导致社会公众对政府的信任危机，并将他们因这些违规公开的信息遭受的损失归责于政府，极易引发社会动荡。

二、治理企业违规公开信息行为的当务之急是建立全国统一的企业信息公开法律

（一）现行立法及其格局对企业违规公开信息行为的治理能力明显不足

诚信缺失、逐利动机驱使和监管不力，是企业违规公开信息行为大肆横行的主要原因。与此相对应，完善现行立法、加强企业信用体系建设、提高政府监管力度、加大惩处力度，成为主要的治理策略。所有这些治理措施的落实到位和取得良好成效，都有赖于良法支持。而我国现行调整企业信息公开行为的法律制度显然不足以担此大任。

为维护交易秩序和保护信息用户利益，我国的《民法通则》、《公司法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《广告法》、《会计法》、《统计法》、《证券法》、《刑法》等法律和《公开发行股票信息披露的内容与格式准则》、《公开发行股票信息披露实施细则（试行）》等法规，都基于各自的立法目的和任务，对所涉及到的企业信息公开行为进行了调整，要求企业依法承担公开有关信息的义务，并对履行标准、方式、规则等做出了具体规定，即我国现行立法将企业信息公开规范散布于诸多制度与规则之中，附属于其他专门立法作出规定，如《产品质量法》规定了产品信息公开标准，《反不正当竞争法》明令禁止企业对其商品或服务进行内容与事实不相符合的宣传等。这种立法格局虽然对保证各项专门立法的法律结构完整，赋予企业信息公开行为规定以较强针对性大有益处，但从企业违规公开信息行为愈演愈烈的现状看，法律对企业信息公开行为的规制效果很不理想。其中的一个主要原因就是企业信息公开行为是一个持续性行为，对其监督和执法需要的是持续性、经常性和一贯性。但现行立法格局却人为地割裂了企业信息公开这一整体行为，并由此产生出以下问题：（1）每项立法均是基于自身需要对企业做出信息公开要求，信息公开标准间缺乏内在统一且衔接不良问题在所难免。这既增加了立法成本，还迫使执法者必须投入大量的精力以解决规则的稳定性和内在统一性问题，加大了执法难度。（2）企业公开信息内容的标准、形式缺乏简便易操作的统一规定，不但增加了企业执行难度，还使企业获得有较大信息操作空间，企业违规公开信息的成本得以降低。（3）一事一立法的做法，必然不能涵盖所有企业须履行信息公开义务的场合，漏洞在所难免。由此形成的执法盲区已成为企业规避法律的刺激力量。上述问题的客观存在，都极大地弱化了法律对企业信息公开行为的治理能力，急需改进。

（二）建立全国统一的企业信息公开法律可有效提高治理企业违规公开信息行为的能力

“秩序的维续在某种程度上是以存在着一个合理的健全的法律制度为条件的。”[2]要提高对企业违规公开信息行为的治理能力，必须从改变现行立法格局着手，制定全国统一的企业信息公开法律作为调整企业信息公开行为的基本法，为规范和管理企业信息公开行为提供相对统一的基本规则。相对于分散立法而言，全国统一的企业信息公开法律对提高企业违规公开信息行为的治理能力意义重大：（1）为调整企业信息公开行为过程中发生的社会关系提供一种原则性规定，并力图通过这种具有普遍适用性的原则性规定，使目前散乱的企业信息公开规定获得内在统一性，从而提高法律运行的效率和效益。（2）可以用最明确、最简洁的立法语言对所有场合下企业公开信息必须达到的标准做出统一规定，从而弥补分散立法格局不可避免的法律漏洞和不完全等立法政策和技术上的缺陷，保证信息公开的有效化和可比性，最大限度降低企业信息的操作空间，促进企业信息公开质量的提高。（3）可以对企业须公开的信息、信息的形成程序、表现形式和内容、公开程序进行标准化设计。这一方面有助于增强政府及社会公众对企业不当行为的谴责能力，另一方面可以促使企业必须对现实的监管标准负责，提高企业自我约束能力，预防并减少企业违规公开企业信息行为的发生几率。

当然，我们必须认识到我国已颁布的许多法律法规都涉及到对企业信息公开行为的具体调整。建立全国统一的企业信息公开法律的目的并不是要取代这些法律法规，只是要为调整企业信息公开行为过程中发生的社会关系提供一种原则性规范。作为调整企业信息公开行为的特别法，这些法律法规在不与统一立法相冲突的前提下，仍然可在各自领域继续发挥作用。

三、建立全国统一的企业信息公开法律的构想

（一）基本思路

尽管各国企业信息公开立法有一定差异，但基本内容和指导思想是一致的，即要求企业能够稳定地、长期地公开适格信息，并对信息公开质量负责。基于全面质量管理思想，以产品质量监管模式为基础构建我国统一的企业信息公开基本法，显然是实现上述目的的有效做法。

1.企业所公开的信息具有产品性质

国际标准化组织认为“产品是某一活动和过程或某一活动和过程的结果”，存在方式为硬件、流程性材料、软件和服务等四类。[3]其中的软件指由信息、指令、概念或程序组成的一种有智力成分的创造物，包括电子计算机程序、程序文件、设计图纸、书写的或其它手段记录的信息、指南、概念和数据等。企业信息是对企业设立和运营中产生的诸多消息的忠实纪录，应属软件之“书写的和其他手段记录的信息”，表现形式或者是一项独立产品，如企业资产评估报告、财务会计报告等，或者依附于企业某个实物产品或无形产品，以产品说明、企业商誉、商标等形式存在。

为明确法的适用范围，各国的产品质量立法都定义了产品概念，并基于本国经济发展水平、立法宗旨和公共政策的选择，对“产品”的范围做出一定限制。尽管文字表述不一，但都一致强调产品须是经过某种程度和方式加工、制作并用于销售的劳动产品。企业信息是企业根据国家宏观决策、微观管理以及社会各方面的需要，对企业活动及现象进行跟踪、搜集、加工、整理、分析、储存等劳动的成果，是遵循特定的规则和程序制作，以特定的信息载体表现，通过专门的传输渠道和特定的传递载体予以公开来实现其价值的。由此可见，企业信息具有劳动产品的属性，并由于下列原因具备了成为民事法律关系客体的可能性。首先，企业信息能够消除人们对企业现状及其发展趋势的不确定性，从而帮助政府、企业交易相对人等做出正确决策，具有使用价值。其次，企业为信息公开行为必然耗费人类劳动。尽管这种劳动主要是一种智能型劳动，但凝结在其中的价值仍是可以计量的。第三，尽管企业信息产品的价值实现，和其他商品只要买者消费了它的使用价值就必然伴随着相应的价值支付不同，信息用户在消费了企业公开的信息的使用价值之后，有可能做出不交易的决定，但我们不能因此而否定企业信息具有商品的一般特征。这是因为企业公开信息往往是为了获得一定经济资源，如向政府提供资信证明以获得营业许可，向社会公开财务报告以吸引公众投资等，具有明显的交易目的性，而信息用户只有在消费了企业信息产品的使用价值，并据此对企业的具体经营情况和交易风险做出判断之后，才能决定是否提供资源的使用权。

2.企业公开的信息可用产品质量标准量化

美国质量管理协会认为“质量是指顾客使用时的适用性”。法国标准化协会将质量定义为“一件产品或一项劳务满足用户需要的能力”。英国标准质量保证名词术语汇编指出：“质量系指产品或服务的全部特性和特征能满足给定要求能力的总和”。国际标准化组织的定义是：“产品或服务能满足明确或隐含的需要特征和特性的总和”。由此可见，尽管不同国家和组织给产品质量下的定义有所区别，但普遍认可产品质量的本质是其有用性，并表现为适用性、安全性、可靠性、有效性等指标特性，最高标准是消费者（用户）满意。

企业信息公开行为是一种经济管理行为，这种行为的结果是提供企业信息以满足信息用户的需要。能否满足信息用户需要及其满足程度，主要取决于企业信息公开的质量。各国对企业信息公开质量标准目前尚无统一定论，但通常认为需从形式、内容和范围上把握，以“对决策有用性作为最重要的质量特征”，要求企业公开的信息“具备两种主要的质量，即相关性和可靠性，信息的相关性越大，可靠程度越高，越是合乎需要，那就是越于决策有用”。[4]由此可见，信息消除不确定性的量值和它满足信息用户可理解性、决策有用性和决策有效性的程度，已成为基本的企业信息公开质量指标，这显然与产品质量的指标特征有极大共通性，将企业公开的信息用产品质量标准量化具有现实可能性。

3.以产品质量模式监管企业信息公开行为具有重大意义

（1）可以借鉴成熟的产品质量立法。在世界范围内，产品质量立法不但历史久远，而且产品标准、产品缺陷、产品责任和产品质量监督管理法律制度已趋于成熟和完善。尤其是近年来，为适应日益频繁的国际贸易的需要，各国法律间呈现出一定的趋同性，有关产品责任的国际公约陆续产生。我国自西周开始就实行了一系列产品质量管理措施，并在秦朝及其以后的各封建朝代日趋完善。1993年七届全国人大常委会第30次会议通过的《产品质量法》，在我国原有产品质量监督管理法律、法规的基础上，吸收国外先进产品质量立法的原则精神和具体内容，形成了具有中国特色的产品质量法律制度，并在多次修正后已臻于成熟和完善，对建立统一的企业信息公开立法有较强借鉴意义。

（2）是一种低成本高效率地规范企业信息公开行为的做法。企业为信息公开行为、公众获得有效信息、政府监管企业信息公开行为，都需要一定的成本支出。降低成本的有效方法之一是使信息公开标准简单化和相对统一。简洁明了的产品标准无疑是帮助实现这种简单化的有效途径。同时，以管理产品质量的方法和标准规范企业信息公开行为，不但企业容易接受和便于操作，还会促使视产品质量为生命的企业高效率地管理信息公开质量。

（3）有效解决企业信息公开责任问题。我国现行规范企业信息公开行为的法律规定多属行政立法性质，不但易使企业误解自己的信息公开义务只对政府负责，也会使信息用户不能认识到公平获得充分、可靠的企业信息是其一项法定权利。在理念上将企业公开的信息看作企业产品，公开信息的企业视作产品的生产者，信息用户视作产品的消费者，要求企业必须对公开信息的瑕疵、缺陷以及由此造成的损失负责：①可强化企业对市场、社会负责的责任意识和用户的权利意识；②充分利用《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法律法规对买方的特别保护规定，平衡企业与信息用户之间的权益关系；③采用产品责任形式，以信息满足用户需要的能力为依据追究企业责任，可简化受损害的信息用户为取得民事救济所必须经历的复杂的司法程序；④有助于解决企业违规公开信息中信息审核者、信息发布媒介的责任。

（二）基本框架

1.企业信息公开统一立法的调整对象

企业信息公开统一立法的立法目的是通过解决信息不对称以及由此造成的信息用户与企业间的权益冲突，实现国民经济的有序健康发展、国家经济的安全以及社会整体利益的平衡，并最终增进社会公共利益的最大化。这决定了采取有效措施保证企业信息公开质量和明确企业信息公开义务和责任，应成为企业信息公开统一立法的主要内容。所以，企业信息公开立法应主要调整以下两大类经济关系：（1）企业信息公开监督管理机关和企业在信息公开监督管理过程中产生的监督与被监督、管理与被管理关系；（2）企业和信息用户因利用信息而产生的信息质量责任关系。

2.企业信息公开统一立法的立法原则

公开、公平、公正原则和诚实信用原则、适度干预原则，是世界各国在规制企业信息公开行为时普遍遵循的基本原则，理应成为我国企业信息公开统一立法的基本原则。除此之外，基于产品质量监管模式构建的企业信息公开统一立法，还须特别注意把握以下两个原则：

（1）效益原则。企业信息公开立法以法的强制力和公信力将当事人的责权利确定化、稳定化，可在一定程度上克服市场主体的有限理性，增加市场主体的有效信息拥有量，降低市场主体所需承担的信息成本，有效提高社会经济活动的运行效率。但要实现效益最佳化，信息公开立法在要求企业承担信息公开义务的同时，必须适当权衡保护信息用户利益与降低企业信息公开成本之间的关系，在尽可能满足信息用户决策需要的前提下，客观确定对企业公开信息的种类、标准、方式等的要求。

（2）“顾客”满意原则。全面质量管理的核心理念是要让“顾客”满意，即做到让“顾客”喜欢、让“顾客”放心、让“顾客”参与。企业信息公开立法中的让“顾客”喜欢，就是要求企业公开信息用户需要的信息；让“顾客”放心就是企业要讲信用、重商德，公开可靠的信息；让“顾客”参与就是通过信息公开增加企业经营的公开性和透明度。因此，立法要针对信息用户的需要制定信息公开标准；建立企业信息公开行为监督管理制度，有效阻止企业从事违规公开信息行为；创设诉讼上的权利，保证信息用户权益受损后能够及时获得救济。 

3.企业信息公开统一立法的基本内容

信息公开是信息从信息源产生以后，以物质和能量为媒介，超越空间和时间传递给接收者的过程。[5]在这个过程中，会涉及到信息源、信息传播者、信道、信息媒介、信息接收者等诸多环节，企业的信息公开行为是否得当、国家和社会的监管是否到位、信息用户能否适当行使权利等，都成为影响企业信息公开质量的重要因素。因此，企业信息公开统一立法应就以下事项做出明确规定：（1）明确规定企业应当公开的信息种类、标准和信息公开时间、程序、方式；（2）企业违法拒绝公开信息或不当公开信息的法律责任追究制度；（3）信息用户因企业违法公开信息而遭受损失的救济制度；（4）企业信息公开监管制度。这四部分构成了企业信息公开统一立法的基本框架，并主要体现在企业信息公开法的立法原则和目的、对企业信息公开行为的监督管理、企业信息公开义务、企业违法公开信息的责任等规定之中。

参考文献：